Pode-se dizer que o licenciamento ambiental no país há muitos anos está judicializado, não por ausência de normativas, mas por forte pressão política nos órgãos ambientais do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) em detrimento ao capital humano concursado que compõem os órgãos ambientais, pela ausência de Regularização fundiária, e pela pressão dos órgãos de controle social na condução dos procedimentos administrativos do licenciamento ambiental em que realizam juízo de valor em atos técnicos ou administrativos típicos do órgão ambiental.
Nesta seara existe um ponto de interrogação, que ao longo desse texto tentaremos esclarecer, principalmente se há necessidade de uma Lei Geral do Licenciamento Ambiental? ou se as normas que o país possui já é suficiente para dar segurança jurídica para quem investe em produção utilizando os recursos naturais ou mesmo para obras de serviços públicos principalmente de infraestrutura de interesse coletivo? Ou se a autonomia ilimitada conferida a integrantes do órgão de controle social, que não encontra paralelo nos demais países, é importante fator para a falta de previsibilidade e cumprimento com os cronogramas do processo de licenciamento ambiental, pois permite que seus membros participem de atos técnicos ou administrativos típicos do órgão ambiental? O que falta no Brasil para termos tanto processo administrativo e judicial em curso quanto aos processos administrativos de licenciamento ambiental realizados pelos órgãos do SISNAMA?
É notório também hoje que os atores envolvidos no processo de licenciamento ambiental para empreendimentos complexos revelam o temor dos funcionários de órgãos licenciadores em sofrer possíveis penalidades impostas pelas Leis de Crimes Ambientais (Lei Federal n.º 9.605/98) e de Improbidade Administrativa (Lei Federal n.º 8.429/92). Essas leis, que tem precedente em poucos países (se houver), confere responsabilidade penal objetiva à pessoa dos agentes públicos, neste caso do agente licenciador, mesmo por atos praticados de boa-fé em circunstâncias complexas. Isso causa um comportamento avesso a riscos entre aqueles responsáveis pela emissão das licenças, que se focam unicamente na possibilidade de erro por comissão (e pouco ou nenhum foco em erros por omissão). Esse temor tem ensejado insegurança jurídica nas respostas aos requerimentos, bem como em seus pedidos de informação e complementação, o que naturalmente faz com que o técnico responsável evite até mesmo a possibilidade de erro nas suas análises e concessões de licenças, fator que aumenta ainda mais a burocracia para expedição da licença ambiental, fruto do temor e pavor de ser condenado ou mesmo perder o emprego público.
Essa questão se acentuou nos últimos anos em que os órgãos de controle social que não são pertencentes ao SISNAMA, passaram a intervir diretamente no procedimento administrativo de licenciamento ambiental propondo diversas ações na justiça federal e ao mesmo tempo passando a determinar através de Recomendação com poder não mais discricionários e sim vinculante o que pode ou não um órgão do SISNAMA realizar, inclusive ditando regras normativas e administrativas através de Termo de Ajustamento de Conduta tanto para empreendedores quanto para os órgãos ambientais e de pesquisa cientifica. Antes de começar esses questionamentos precisamos saber o que é licenciamento ambiental e as diversas normativas existentes no Brasil.
De acordo com a Lei Complementar n.º 140, de 8 de dezembro de 2011, em seu artigo 1º, inciso I, conceitua o licenciamento ambiental “como procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental”. Verifica-se que o licenciamento ambiental é um procedimento administrativo concedido ao empreendedor a título precário para realizar atividades produtivas com regras claras e que caso não seja cumprido provoca a sua revogação e demais responsabilidades por crimes ambientais, inclusive com a obrigação de recuperar o bioma antropizado.
Vale ressaltar que a figura do licenciamento ambiental surgiu em 1976 com a edição da Lei n.º 997 que regulamentava sobre o Controle da Poluição do Meio Ambiente no Estado de São Paulo. Consequentemente, surgiram outras normas, destacando-se a Lei nº. 6.938, de 31 de agosto de 1981, que estabelece a Política Nacional do Meio ambiente; O CONAMA através da Resolução nº. 001 de 23 de janeiro de 1986 que disciplina EIA ∕ RIMA; A Constituição Federal de 1988 estabelecendo em seu artigo 225, § 1º, IV, uma norma que interfere diretamente no licenciamento ambiental; qual seja: “exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade”; a Resolução CONAMA nº. 237, de 19 de dezembro de 1997 que trata da competência material dos entes do SISNAMA para licenciar; a Lei Complementar nº.140, de 8 de dezembro de 2011, que regulamentou o artigo 23 da Constituição Federal; a Lei n.º 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente; e considero mesmo que a maioria dos doutrinadores não considerar como norma que disciplina o licenciamento ambiental a Lei nº. 12.651, de 25 de maio de 2012 (código florestal) que dispõe sobre a proteção da vegetação nativa, muito importante no licenciamento ambiental.
No que concerne as normas nacionais emanadas pela União temos a mais importante que é a Lei nº. 6.938, de 31 de agosto de 1981, que trata da Política Nacional do Meio Ambiente, apresenta as hipóteses legais de exigência de licenciamento para a aprovação de empreendimentos considerados de alto impacto ao meio ambiente, constitui o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e institui o Cadastro de Defesa Ambiental.
Essa norma descreveu os procedimentos e seus objetivos para a política nacional do meio ambiente, o papel e a composição do SISNAMA, a função do CONAMA, e dos instrumentos da Politica Nacional de Meio Ambiente, antes dela cada ente público fazia sua própria norma. Posteriormente dentro das normas que disciplinam o licenciamento ambiental é instituída pelo CONAMA a Resolução n.º 001, de 23 de janeiro de 1986, que define as situações e estabelece os requisitos e condições para desenvolvimento de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (RIMA).
Em 1988, a Constituição federal, no seu artigo 24, inciso VI, estabelece a competência concorrente em matéria ambiental. Então, todos os entes da federação podem legislar sobre meio ambiente, estabelecer seus regramentos próprios de licenciamento ambiental e quando surge uma norma geral, ela vai nortear todo esse regramento. No entendimento hoje das normas concorrentes, entre a geral e as suplementares, a norma mais benéfica, mais protetiva ao meio ambiente prevalece perante a menos restritiva.
Onze anos depois da Resolução CONAMA nº 001, de 1986, é instituída a Resolução CONAMA n.º 237, de 19 de dezembro de 1997, que trata da regulamentação das etapas de licenciamento. No artigo 4º, 5º e 6º, descrevem as atividades de licenciamento ambiental que deverá ser realizado pelo IBAMA, pelos órgãos estaduais, pelo Distrito Federal, e pelos municípios. A norma trás o princípio da unicidade do licenciamento ambiental, as modalidades, etapas e prazos das licenças ambientais concedidas, ainda descreve que os entes federados, para exercerem suas competências licenciatórias, deverão ter implementados os Conselhos de Meio Ambiente, com caráter deliberativo e participação social e, ainda, possuir em seus quadros ou a sua disposição profissionais legalmente habilitados.
Em 8 de dezembro de 2011, é instituído a Lei Complementar n.º 140, em que essa norma trouxe os instrumentos de cooperação entre os entes federativos do SISNAMA, descreveu nos artigos 7, 8, 9, e 10 as ações administrativas da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, tratou da Unicidade do licenciamento ambiental, bem como do caráter supletivo e da ação administrativa subsidiária nas ações administrativas de licenciamento e na autorização ambiental.
No que concerne a Lei n.º 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, antes dela, a proteção ao meio ambiente era um grande desafio, pois as leis eram esparsas, contraditórias e de difícil aplicação. De acordo com a Lei de Crimes Ambientais, os crimes ambientais são classificados em 5 (cinco) tipos diferentes: i) Contra a fauna (arts. 29 a 37); ii) Contra a flora (art. 38 a 53); iii) Poluição e outros crimes ambientais (art. 54 a 61); iv) Contra o ordenamento urbano e o patrimônio cultural (art. 62 a 65); e v) Contra a administração ambiental (art. 66 a 69). Vale ressaltar que a Lei de Crimes Ambientais disciplinou as infrações administrativas em seus artigos 70 a 76, e foi regulamentada pelo Decreto n.º. 6.514, de 22 de julho de 2008.
E por último a Lei nº. 12.651, de 25 de maio de 2012 (código florestal) que dispõe sobre a proteção da vegetação nativa, muito importante no licenciamento ambiental. Se qualquer cidadão acessar um auto de infração ambiental aplicado por órgãos de licenciamento ambiental os artigos serão da Lei de crimes ambientais e do código florestal com seus respectivos decretos. Portanto, não tem como dissociar essa norma do processo administrativo do licenciamento ambiental, que vai além da licença ambiental, pois quem concede a licença ambiental tem a obrigação formal e material de realizar as demais fases do processo que são o controle, monitoramento, fiscalização e a educação ambiental. Essa norma é importante pois trata do Cadastro Ambiental Rural (CAR) no artigo 29, instrumento que possibilitará que o Estado brasileiro passe a ter controle e informação da utilização efetiva do seu espaço territorial; do Programa de Regularização Ambiental (PRA) no artigo 59, que possibilitará a regularização de passivos ambientais; e do (iii) do Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) no artigo 41.
Além disso, é importante salientar que na ausência de lei ambiental específica, normas técnicas podem suprir a lacuna, como por exemplos normas federais, as Resoluções do CONAMA, COEMA E CMMA. A Constituição Federal de 1988 estabeleceu a organização política e administrativa do Brasil dividida entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos dotados de autonomia. Trata-se da forma de Estado Federativo (art. 18, CRFB/88), evitando sempre que o poder fique concentrado nas mãos de uma única pessoa de direito público, mas que seja sempre repartido entre os entes federativos. A forma e os limites desta repartição de poderes são definidos por meio de competências também estabelecidas pela Constituição Federal. Neste sentido, um Sistema de Repartição de Competências eficiente é um aspecto fundamental para a viabilização e implementação de políticas públicas. É importante dizer que as Normas Gerais editadas pela União devem ser complementadas pelos Estados e pelo Distrito Federal, restando aos Municípios a Competência para legislar sobre assuntos de interesse predominantemente local, de modo a se adequar à legislação federal e à legislação estadual.
Nessa ordem de ideias, é preciso destacar que caso duas normas em matéria ambiental estejam em conflito prevalecerá a que for mais benéfica em relação à natureza, pois no Direito Ambiental vigora o princípio in dubio pro nature. Na verdade, é possível dizer que o in dúbio pro nature, que é a regra mais importante da hermenêutica jurídico-ambiental, consiste no desdobramento do princípio da precaução e prevenção no campo da hermenêutica jurídica em matéria ambiental.
Então é possível verificar que estamos tratando apenas de normas nacionais nessa exposição, entretanto todos são sabedores que além da União, os Estados, o Distrito Federal, e os municípios tem código ambiental, código florestal, código de recursos hídricos, conselhos de meio ambiente e de recursos hídricos que elaboram resoluções e que são aplicados em seus respectivos territórios.
Diante dessa análise há necessidade de Lei Geral do Licenciamento Ambiental? Ou o que vem ocorrendo no Brasil é ausência de comprometimento da União, dos Estados, do Distrito Federal, e dos Municípios Brasileiros com a gestão ambiental com investimento em capital humano de carreira e instrumentos modernos com tecnologia para realizar o monitoramento, o controle, a fiscalização, e a educação ambiental, sem a interferência de partidos políticos nas nomeações desses órgãos? Há Forte pressão e interferência de órgãos de controle social em todo processo para concessão da licença ambiental com processo de judicialização que burocratiza ainda as licenças ambientais? Para complementar os questionamentos o que há de novo no Projeto de Lei n.º 1070, de 2021, que nortearão a Lei Geral do Licenciamento Ambiental (LGLA), por meio do PL 3.729/2004 do que unificar processos e procedimentos administrativo de licença ambiental?
Sabe-se que essas Regras gerais da LGLA buscam simplificar e dar celeridade ao processo licenciatório. A norma elenca tipos e dispensas de licenciamento, auto declaração, prazos, responsabilidades, entre outras particularidades extensíveis a todos os entes da Federação. Tem diversas análises para essa instituição da LGLA principalmente salientam que não ter uma legislação unificada significa ter centenas de normas nacionais e locais complexas e discrepantes, gerando insegurança a todos, desde o empreendedor até o Poder Judiciário e órgãos de controle social, que buscam soluções em ordenamentos intrincados e nebulosos. Outros abrange aspecto de desenvolvimento econômico e social alegando que um dos maiores motivos de atrasos de investimentos em todo o país é a ausência da norma unificada, inibindo a geração de empregos, paralisando a máquina pública e incentivando desvios de conduta. Para alguns estudiosos o substitutivo abre uma série de exceções ao licenciamento de inúmeras atividades econômicas e à aplicação de instrumentos fundamentais para o licenciamento de forma a praticamente criar um regime geral de exceção ao licenciamento, com forte ênfase ao autolicenciamento, uma novidade até então sequer debatida com a sociedade.
O PL 3.729/2004 apresenta a licença por adesão e compromisso (LAC), assim como a licença ambiental única (LAU), novidades no ordenamento federal, mas já instituídas nos estados, mas com processo de judicialização no STF. Ela inova com Renovação automática, altera prazos para licenças ambientais e Prazos para emissão de laudos pelo órgão ambiental licenciador com o propósito de celerizar processos e procedimentos de licenciamento ambiental e evitar burocracia.
Diante desses argumentos elencados chega-se à conclusão que nosso entrave não é somente em ter uma Lei Geral do Licenciamento Ambiental para unificar processos e procedimentos de licenciamento ambiental. Normas suficientes o Brasil tem, e, diga-se de passagem, somos exemplos para o planeta, como por exemplo nosso código florestal que limita o uso dos biomas em que nenhum pais tem essas regras tão limitadoras. Vou além das normas ambientais. Um país que não avança em regularização fundiária, pode ter a melhor lei geral do licenciamento ambiental que não vai prosperar.
Precisamos avançar na regularização fundiária, pois esse processo é de longe o maior problema ambiental que favorece a grilagens de terra pública devoluta. Quem tem seu título da terra cumpre seu papel, desenvolve suas atividades com responsabilidades e obtém o licenciamento ambiental. Nos dois últimos anos, segundo dados apresentados pelo INCRA ao STF, foram apenas 554 títulos definitivos emitidos diretamente pelo governo federal, menos de 10% da média histórica. Para reverter esse quadro, necessário se faz estruturar e destinar orçamento ao INCRA, de forma que possa cumprir com seu papel, e sem olvidar de coibir principalmente a presença de partido político nesse órgão que levou seu sucateamento com diversas ilicitudes e criminalização, o que não é diferente nos Estados e nos municípios em seus órgãos de terra, de meio ambiente e de floretas públicas.
Então simplesmente alterar a lei ambiental nacional com Projeto de Lei n.º 1070, de 2021, que nortearão a Lei Geral do Licenciamento Ambiental (LGLA), por meio do PL 3.729/2004, ou alterar a Lei Federal nº. 11.952, de 2009, que permite emitir títulos de propriedade a posseiros que ocupam terras públicas federais em todo o país, mas sobretudo na Amazônia Legal por PL 510/21 (Senado Federal) e PL 2633/20 (Câmara dos Deputados) será mais uma legislação infrutífera pois os mecanismos de condução política com interferência nesses órgãos é certeza de impunidades, ilicitudes, e de ações judiciais, que travam todo processo administrativo de licença ambiental, principalmente com ações do órgão de controle social.
Desta maneira, a principal demanda não é por novos instrumentos legais ou pela flexibilização daqueles existentes. A prioridade é avançar na consolidação do entendimento quanto aos chamados conceitos jurídicos indeterminados: impactos ambientais significativos, relevante interesse, dentre outros. E aperfeiçoar a informação que orienta a tomada de decisão sobre a viabilidade ambiental de empreendimentos. Esse debate requer o envolvimento direto da comunidade científica, além dos segmentos técnicos e jurídicos participantes da gestão ambiental no Brasil. A eventual reforma do sistema de licenciamento ambiental brasileiro não pode ser abordada com base em uma solução única e simples, haja visto ser esse um sistema complexo e multifacetado, com uma longa história legal e institucional.
Quem ganha com um marco regulatório ambiental estável, claro e bem concebido é o usuário de serviços essenciais (fadado a conviver com a carência de serviços por falta de investimentos e todas as dificuldades decorrentes desta carência) e estimula a confiança de investidores por saberem quais são as leis que os protegem. Necessitam ter certeza de que estão imunes aos humores de futuros governantes, a pressão constante de órgão de controle ditando regras e procedimentos, e a certeza que não terá esses órgãos ambientais gestores e servidores temerosos na análise de processos de licença ambiental travando tudo.
Paulo Sérgio Sampaio Figueira
Advogado, Metre em Direito Ambiental
